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摘要:
环保部长陈吉宁久未公开亮相的环保部长陈吉宁最近主持召开了一次部门例会,会上,原则通过对浙江省杭州市等40个生态市(县)的审核意见。长安街知事APP发现,在审议这项议题时,环保部提到了一个履职方向:逐步完善国家生态市(县)考评制度体系,对已建成的国家
…环保部长陈吉宁久未公开亮相的环保部长陈吉宁最近主持召开了一次部门例会,会上,原则通过对浙江省杭州市等40个生态市(县)的审核意见。长安街知事APP发现,在审议这项议题时,环保部提到了一个履职方向:逐步完善国家生态市(县)考评制度体系,对已建成的国家生态市(县)加强监管。从约谈环保排名较后的地市主官,到大规模派出督查组监督履职,再到加大对生态市县的考评力度。不难发现,中央对地方的环保管理方式、力度、能力正在发生着深刻的变化。这一变化的背后,是强大的制度支撑。几天前,中办、国办印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,正式提出调整市县环保机构管理体制。市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理,仍为市级政府工作部门。省级环保厅(局)党组负责提名市级环保局局长、副局长,会同市级党委组织部门进行考察。可以这么说,这一《意见》的下发,让“无牙老虎”变成了强势部门。有小伙伴要问,现在说变化,那中央原来管不了地方的环保么?事实上,这不是管不管得了的问题,而是能不能管到位的问题。大家都知道,环保部门是一级地方政府的组成部门,从机构设置上说,执行地方政府的指令,主官由地方任免。在地方需要发展,环境需要保护这个大环境之下,环保部门处在一个尴尬的地位,一方面它希望自己能够监管处罚这些违法企业,另一方面却受到了地方政府的管辖和制约。如果地方政府片面看重GDP的数据提高,环保部门严格按照环境法来处罚势必导致有些污染严重的企业倒闭甚至关门,影响了当地的经济指标。面对尴尬处境,环保部门多数时候只能“睁一只眼闭一只眼”选择性配合,等真正出了事故的时候才去灭火。更为尴尬的是,环保部门缺少有力的执法武器,这对于污染企业没有有效的震慑力。就像环保部门所说:自己是一个无牙的“老虎”,害怕让别人看到自己没有牙。环保部督查组向河北反馈时不是说了么:原省委主要领导(周本顺)对环境保护工作不是真重视,没有真抓。由此可见,在原有的管理体制中,地方生态治理好不好,不完全是环保部门给不给力,而是地方主要领导的政绩观和发展思路问题。这话可不是开玩笑,长安街知事APP就听闻过,有的地方为了让项目尽快落地,把环评程序简而又简,环保部门如果稍微提点意见,就会被认为不顾大局。有的人会说,已落马的山西环保厅长刘向东不是很硬气么,对地方政府毫不客气。请大家注意,他那可是为了“吃拿卡要”。个人的强势,并不代表部门强势,在整个政府体系中,以前的环保部门可算不上是“有话语权”的。基于发展中国家在某一发展时期的特殊国情,从地方政府到企业甚至到公民个人,都有不重视环保的主观意识。以至于此次这么重大的环保改革制度推出后,社会兴奋度远不及预期,甚至还有人不知其要义所在。事实上,此次改革,在很大程度上解决了环保部门“对谁负责”的问题。改革后,环保部门就能理直气壮地成为政府系统中的强势部门了。不是人的强势,而是部门背后有上级部门做“靠山”。陈吉宁近日发表在《人民日报》上的文章指出,改革就是要切实解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的突出问题,改变一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法,环保责任难以落实,有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在的状况。通过省级上收并统一行使生态环境质量监测和环境监察职能,切实解决“难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预”。事实上,环保部门的“处境”转变,同此前的纪检监察部门很像。如今,纪检监察部门的情形变了,地方纪委书记的任命,上级纪委有重要话语权;部门纪检组的进驻,由上级纪检部门派遣。这样一来,监督的独立性就保证了。因为,纪检部门不仅要对同级党委负责,更要对上级纪委负责。此次环保监管体系的改革,亦有异曲同工之妙。事实上,工作关系的转变,不仅仅是下级对上级的转变。上级部门也需要不断探索管理模式的创新。开头我们说了,浙江这次有城市成为生态市。事实上,浙江的生态治理一直受到环保部的高度关注。今年4月,环保部亲赴浙江省金华市浦江县召开现场会,召集了全国环保系统官员学习浙江“五水共治”经验。同时,环保部还与浙江省政府签约共建美丽中国示范区,使浙江成为首个开展部省共建美丽中国示范区的省份。由此可见,中央和地方在环境治理的互动方式上也在发生着变化。

“‘垂管’不是把责任带走,改革不能弱化地方政府属地责任,不能出现地方党委履行环境质量改善主体责任有推卸、淡化的现象。”对于各界关注的省以下环保机构监测监察执法垂直管理如何落地这一问题,环保部有关部门负责人在阐释时如是说。

有记者21日获悉,根据中央部署,环境保护部已设立环保机构监测监察执法垂直管理办事部门——“垂管办”。目前,这一消息尚未正式对外公布。

实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,是十八届五中全会作出的一项重大决策部署。垂直管理主要指省级环保部门直接管理市县的监测监察机构,承担其人员和工作经费,市为主的双重管理体制,县级环保局不再单设而是作为市级环保局的派出机构。

十八届五中全会明确提出,“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理”。

改革之后,县级环保局将不再单设,而是作为市级环保局的派出机构,是否还需要强调县级人民政府的属地负责作用?县级人民政府利用什么机构来进行环境监管?

在本月召开的2016年全国环境保护工作会议上,环境保护部部长陈吉宁表示,“十三五”时期,要加快推动建立最严格的环境保护制度,建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制,完善环境监管执法制度,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。

环保部行政体制与人事司司长任勇在接受记者采访时明确表示,坚持环境质量属地责任,推进地方政府履职尽责,是垂直管理改革推进过程中要把握好的基本原则之一。“要把责任落实在地方,而不是因为‘垂管’把责任带走,要通过制度设计促使地方政府更好履行环保责任,推动重发展、轻环保转变为经济与环境协调融合。”

陈吉宁表示,今年要对做好过渡期间工作,下发相关通知,研究制定试点方案并开展试点,对试点省份在能力建设等方面给予支持。“环保系统都很关注此事,既要鼓励地方积极探索、开展试点示范,又要按照统一部署,防止抢跑,争取2到3年左右完成改革任务。”

任勇表示,环保工作的难点在县一级,县级环保力量较弱,要通过此次改革改变县级环保部门履职问题,着力强化监督职能。

在21日环保部召开的全国环保工作会议精神媒体解读会上,环境保护部行政体制与人事司副司长任勇对记者表示,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理是环保管理体制的重大创新,是环保系统的一件大事。

环保机构监测监察执法垂直管理是对我国环保管理体制的一项重大改革。按照部署,这项改革要在试点基础上全面推开,力争“十三五”时期完成改革任务。目前,这些改革进展如何?有无“时间表”和“路线图”?

他同时表示,垂直管理改革也是一件非常复杂的事,牵一发而动全身,不只是机构隶属关系的调整,也将涉及地方政府层级间事权、政府相关工作部门间职能、环保系统内部职责运行关系等的调整,还需要对环境治理基础制度进行改革完善,“从这个角度讲,垂直管理改革是提升我国环境治理体系和治理能力现代化的一项基础工程和系统工程。”

对此,环保部部长陈吉宁在部署2016年环保工作时提出,2016年要推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理,对做好过渡期间工作下发相关通知,研究制定试点方案并开展试点,对试点省份在能力建设等方面给予支持。

任勇透露,按照中央的有关任务分工要求,环保部和中编办会同有关部门负责推动垂直管理改革工作。环保部成立了专门的工作组,正在积极开展研究工作。

“既要鼓励地方积极探索、开展试点示范,又要按照统一部署,防止抢跑,争取2到3年左右完成改革任务。”陈吉宁说。

“初步设想是,按照前期准备、地方试点、全面推进的‘三步走’路线图,平稳有序推进改革工作。”任勇说,在前期准备环节,要确保改革期间环保工作机制不变、责任不变、任务不变、思想不乱、队伍不散、工作不断、监管不软,同时对机构编制、人员和资金等事项提出明确纪律要求。在广泛调研、借鉴基础上,“年内启动地方试点”,之后全面铺开,尽快完成,为抓好“十三五”环保留出空间和时间。

任勇表示,按照中央的有关任务分工要求,环保部和中编办会同有关部门负责推动垂直管理改革工作,目前环保部已成立专门工作组,初步设想是按照前期准备、地方试点、全面推进的“三步走”路线图,平稳有序地推进这项改革,计划年内启动地方试点。

记者了解到,目前,环保执法难最大的障碍在于行政管理体制。根据现行相关法律法规,地方环保部门接受上级环保部门和当地政府的双重领导。尽管地方环保部门在业务上听命于上级环保部门,但在预算和人事上受当地政府的控制。

在这样的制度安排下,地方政府对环保的投入是全面平衡地方工作和各个职能部门的结果。实际情况往往是地方政府官员把当地经济发展放在工作的首要位置,很少考虑对企业进行环境监管。

在一些经济落后的基层地区,行政干预还很严重,一些污染大户往往同时也是利税大户,受到地方一些领导的特别关爱。企业一旦出现环保方面的问题,政府就会干预环保执法。不允许关闭污染企业,不允许对企业下达行政处罚决定,不允许环保执法机关申请法院强制执行,使环保执法决定成为一纸空文。

任勇对记者表示,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理,仍要坚持环境质量属地责任,推进地方政府履职尽责。改革不能弱化地方政府属地责任,不能出现地方党委政府履行环境质量改善主体责任有推卸、淡化的现象。

“环保的难点在县一级,县级环保力量较弱,要通过此次改革改变县级环保部门履职问题,强化监督职能。”任勇说,垂直管理要把责任落实在地方,而不是因为“垂管”把责任带走。此外,这一制度设计也是为了坚持发展与保护“一岗双责”,明确各相关部门的环境保护职责分工,让抓发展的人同时搞环保,不是一拨人搞发展,另外一拨人搞环保,而是要让发展与保护统筹谋划,一体推进。

垂直管理是我国环保管理体制改革的一项重大创新。

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